IZVRŠNI REZIME

Reforma lokalne samouprave je dugotrajni i složen proces, za koji treba da postoji široki politički konsenzus, i koji, kroz državnu strategiju, treba precizno da bude planiran. Cilj reforme je stvaranje decentralizovanog sistema vlasti u kojem će jedinice lokalne samouprave postati sposobne da samostalno definišu i ostvaruju svoje kratkoročne i dugoročne strateške ciljeve razvoja, da prepoznaju potrebe građana i brzo i efikasno rešavaju njihove svakodnevne probleme. Lokalna javna administracija treba da postane efikasan, jeftin i kvalitetan servis građana, da stvori uslove za veće neposredno učešće građana u procesu donošenja odluka i njihovom sprovođenju, da poveća uticaj organizacija građanskog društva, da stvara bolju investicionu klimu, da bude otvorena prema građanima, što bi omogućilo jačanje osećaja pripadnosti lokalnoj zajednici i veće odgovornosti prema njoj. Jačanjem uloge privatnog sektora ili javno-privatnog partnerstva u obavljanju javnih poslova lokalna javna administracija treba da omogući građanima jeftinije usluge, a povećanjem sopstvenih prihoda i rasterećenjem lokalnih budžeta, kvalitetniju infrastrukturu i komunalne usluge, bolju socijalnu i zdravstvenu zaštitu, veća ulaganja u predškolske ustanove i obrazovanje, potrebe mladih i ekologiju i bolju kulturnu, sportsku i rekreativnu ponudu.

Da bi sve ovo mogle da ostvare, jedinicama lokalne samouprave, osim zakonskih preduslova i efikasnog delovanja, mora da se vrati imovina. Srbija je jedina zemlja u Evropi u kojoj jedinice lokalne samouprave samo raspolažu, a nisu i vlasnici imovine na njihovoj teritoriji, što je posledica potpune centralizacije koju je uspostavio režim Slobodana Miloševića. Bez imovine, opštine i gradovi ostaju uskraćeni za mogućnost stvaranja dobrih uslova za potencijalne investicije.

Liberalno demokratska partija smatra da se reforma lokalne samouprave mora sprovesti kroz:

• decentralizaciju i suštinsku demokratizaciju;
• veće neposredno učešće građana u procesu donošenja odluka na lokalnom nivou; reafirmaciju mesnih i kvartovskih zajednica;
• poresku decentralizaciju i povećanje sopstvenih prihoda lokalnih samouprava;
• vraćanje imovine jedinicama lokalne samouprave;
• reformu javne administracije;
• privatizaciju javnog sektora;
• regionalizaciju i novu teritorijalnu organizaciju; i
• stimulaciju intenzivne međuopštinske, pogranične i regionalne saradnje.
  

1. UVOD

1. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi definiše lokalnu samoupravu kao skup lokalnih institucija, koje imaju pravo, ali i sposobnost i obavezu da građanima određene lokalne zajednice omoguće da, neposredno ili preko svojih predstavnika, upravljaju, relativno samostalno, određenim javnim poslovima na sopstvenu odgovornost i u sopstvenom interesu.

2. Lokalna samouprava predstavlja najviši stepen samostalnosti lokalnih vlasti u vršenju poslova iz oblasti lokalnog života. Ta samostalnost mora lokalnom stanovništvu biti garantovana Ustavom. Pravo je lokalne samouprave da bira ili imenuje lokalne institucije vlasti i lokalne funkcionere, dok centralna vlast treba samo da ima pravo kontrole zakonitosti poslova koje lokalna samouprava vrši.

3. Nije cilj postojanja lokalne vlasti samo u tome da ona bude niži stepen centralne državne vlasti niti njena protivteža, ona mora da bude njena zamena u vršenju javnih poslova na lokalnom nivou. Na ovaj način lokalna samouprava postaje osnovni nosilac i promoter decentralizacije institucija i njihovog približavanja građanima, učešća građana u procesu donošenja odluka, smanjenja koncentracije državne vlasti, donošenja i sprovođenja odluka na nivou koji je najbliži njihovim korisnicima, direktnog prepoznavanja najbitnijih problema u lokalnoj sredini, njihovog efikasnog i jeftinog rešavanja, i kroz sve ovo legitimnog definisanja lokalnih interesa i strategija lokalnog razvoja.

4. Srbija je tek 2007. godine ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi i tako se, makar formalno, priključila državama koje su se obavezale da će svoje zakonodavstvo uskladiti sa načelima EU i započeti proces suštinske decentralizacije i demokratizacije vlasti. Iako su suštinski zakoni vezani za rad lokalne samouprave usvojeni i najvećim delom su u skladu sa evropskim zakonodavstvom, proces reforme lokalne samouprave u Srbiji se još uvek nalazi na samom početku.

5. Reforma lokalne samouprave je jedan od najvećih izazova sa kojima se centralne državne vlasti i lokalne samouprave susreću u toku tranzicije i jedan od najobuhvatnijih poslova koje je neophodno uraditi na putu evropske integracije. Poražavajuća je, međutim, činjenica da su se vlade Srbije u proteklim godinama samo deklarativno za nju zalagale. Srbija je jedna od retkih evropskih zemalja koja nema usvojenu državnu strategiju reforme lokalne samouprave. Ključna stvar koja Srbiji na ovom polju nedostaje je opšti politički dogovor o ustavno uređenoj regionalizaciji, kao osnova višestepene decentralizovane vlasti, ili najmanje, jedinstveni stav o definisanju teritorijalno-statističkih oblasti, što je neophodna pretpostavka u procesu konkurisanja za fondove Evropske unije i ravnomerni regionalni razvoj.

6. Ovaj dokument ima za cilj da predloži koncept i okvire reforme lokalne samouprave u Srbiji, kao neophodnog strateškog procesa na putu evropske integracije. Suštinska decentralizacija praćena ustavnom regionalizacijom i poreskom decentralizacijom, obrazovano, motivisano i depolitizovano rukovodstvo i kompetentno osoblje u opštinskim upravama, suštinski ubrzan i poboljšan kvalitet usluga prema građanima, uz maksimalno učešće građana i organizacija građanskog društva u procesu donošenja odluka, međusobnu saradnju jedinica lokalne samouprave i razvoj regionalnih inicijativa čine osnovu ove političke platforme.

7. Sasvim drugačiji pristup razvoju lokalne samouprave u čijem su središtu građani koji aktivno učestvuju u ostvarivanju javnih poslova, sa jeftinom lokalnom administracijom koja je obrazovana, efikasna i sposobna da građanima bude na usluzi, privatizovanim javnim preduzećima i stvaranjem uslova za konkurentsko učešće privatnih preduzeća, ili privatno-javnog partnerstva, u vršenju javnih komunalnih poslova, osnova su politike Liberalno demokratske partije. Samo na ovakav način, i u skladu sa načelima Evropske povelje, građani će svoje lokalne sredine početi da doživljavaju kao mesto za ostvarivanje svojih najosnovnijih potreba i potpuno novog koncepta građanskog društva.

8. Pođemo li od koncepta da je lokalna politika politika sopstvenog dvorišta, u kojoj lokalne vlasti na najneposredniji način rešavaju probleme svojih građana, jedini način da suštinska decentralizacija započne jeste da se počne sa rešavanjem stvari prvo u sopstvenom dvorištu i upravo sa tog nivoa.

2. SUŠTINSKA DECENTRALIZACIJA I PUNA DEMOKRATIZACIJA

1. Ključno pitanje u reformi lokalne samouprave u Srbiji je opšta saglasnost svih političkih aktera oko pristupanja suštinskoj, a ne samo deklarativnoj decentralizaciji. Teorijska razmimoilaženja oko modela decentralizacije u Srbiji ne smeju biti prepreka za njeno sprovođenje. Iskustva iz mnogih zemalja koje su prošle period tranzicije govore da je decentralizacija od suštinske važnosti u uspostavljanju stvarne tržišne ekonomije i vlasti potpuno približene građanima. Uprkos mnogim teškoćama koje su se javljale u sprovođenju različitih modela, pokazalo se da je svaki model decentralizacije demokratičniji i efikasniji način preraspodele vlasti od centralizovane države. Upravo zbog toga je Srbiji neophodan opšti politički dogovor oko ovog posla. Država mora pokazati da je spremna da se upusti u ovaj težak i dugotrajan zadatak. U proteklih dvadesetak godina, u zemljama u tranziciji su prvobitno predlagani modeli decentralizacije menjani, dograđivani i usavršavani, tako da je lokalna samouprava stalno postajala bolja i sposobnija da sama kvalitetno vrši prenesene javne poslove.

2. Decentralizacija, kao osnova reforme lokalne samouprave, podrazumeva potpuno prenošenje vlasti i odgovornosti za donošenje odluka, finansiranje, upravljanje i izvršavanje poslova nižim nivoima vlasti. Lokalni nivo vlasti u tom smislu mora da ima zagarantovanu slobodu da prenesene poslove obavlja samostalno i u skladu sa sopstveno utvrđenim lokalnim interesima. Obaveza lokalne samouprave prema centralnoj državnoj vlasti je samo da ove poslove obavlja u skladu sa zakonima, bez obaveze da traži bilo kakvu saglasnost ili da trpi pritiske oko načina njihovog obavljanja.

3. Zbog mogućih rizika na putu decentralizacije, država mora da bude spremna da uspostavi mehanizme nadzora i kontrole, da omogući građanskom društvu nadzor i učešće u donošenju i sprovođenju odluka, jedinstven poreski i pravni okvir, kao i mehanizme za horizontalno ujednačavanje razvoja, neophodne da se razlike među jedinicama lokalne samouprave umanje.

4. Jedan od bitnih zadataka u procesu decentralizacije je promena teritorijalne organizacije javne uprave. Najteži posao na ovom putu je regionalizacija. Trostepena struktura vlasti (država/regioni/gradovi i opštine) predstavlja najprihvatljiviji model u ovom trenutku reforme lokalne samouprave u Srbiji. Neminovno se uz ovo postavlja i pitanje: koja je to najoptimalnija veličina lokalnih samouprava koja efikasno i ekonomično može da vrši javne poslove, na opšte zadovoljstvo građana. U različitim sredinama se pokazalo da različiti modeli (velike ili male opštine, usitnjavanje ili ukrupnjavanje) daju potpuno različite rezultate i da svaki od njih ima svoje prednosti i mane. Zbog toga je neophodno zakonski omogućiti i definisati prelazak sa monotipske na politipsku strukturu, po kojoj bi postojala dva ili više tipova jedinica lokalne samouprave, na istom nivou teritorijalne organizacije. Ovako se otvara mogućnost da različite (demografski, geografski, ekonomski, privredno, prirodno) jedinice lokalne samouprave jednako kvalitetno obavljaju poverene javne poslove.

5. Za sve su ovo neophodne snažne i sposobne ustanove koje ovaj posao treba da sprovedu, pa je jačanje kapaciteta i obrazovanje rukovodstva i osoblja u lokalnim javnim upravama zadatak koji proces suštinske decentralizacije mora da prati.

6. Ukoliko se krajnje pojednostave problemi koje Srbija ima na putu decentralizacije izdvajaju se dva: neodgovarajuća teritorijalna organizacija sa generalno prevelikim i nefunkcionalnim jedinicama lokalne samouprave i jedinice lokalne samouprave bez ikakve imovine.

3. REGIONALIZACIJA I TERITORIJALNA ORGANIZACIJA

1. Dva su osnovna razloga zbog kojih je u Srbiji neophodno sprovesti proces regionalizacije i nove teritorijalne organizacije.

2. Prvi leži u pretpostavci da će potrebe građana na polju javnih poslova najbolje razumeti i rešavati upravo one institucije koje su njima bliže. Takve decentralizovane institucije bi bile nosioci pune demokratizacije društva, jer bi civilna kontrola njihovog delovanja bila veća, a njihova smenjivost lakša. Decentralizovana, višestepena administracija, bliža građanima, bi predstavljala ograničenje i kontrolu centralizovanom, često isključivo političkom i finansijskom, koncentrisanom sistemu državne vlasti, dalekom od potreba građana. Regionalni pristup, osim ovoga, ekonomski dovodi i do mogućnosti stvaranja ubrzanog razvoja, kroz konkurentnost i stvaranje regionalnih poreskih i pravnih olakšica za investicije i ulaganja. Postoje i istorijski, kulturni i etnički razlozi koji, sa stanovišta razvoja građanskog društva, idu u prilog regionalizaciji.

3. Drugi važan razlog jeste usaglašavanje zakonodavstva i teritorijalne organizacije sa zahtevima koje pred Srbiju postavljaju institucije EU na njenom putu ka punopravnom članstvu. Jedan od osnovnih zadataka koje EU na tom putu postavlja je i decentralizacija državne i javne vlasti i unapređenje lokalnih i regionalnih autonomija. Uspostavljenje evroregija, kao relativno samostalnih pravnih činilaca, koje postaju nosioci privrednog, kulturnog, društvenog i svakog drugog razvoja, je savremeni koncept unutar evropske saradnje i ravnomernog regionalnog razvoja.

4. Ustanovljenje teritorijalno-statističkih regija je poseban model regionalizacije, koji postaje osnova razvoja institucija, prekogranične saradnje, regionalnog razvoja, razvoja ljudskih resursa i seoskih područja. Fondovi evropskih institucija namenjeni zemljama koje su potencijalni kandidati ili kandidati za članstvo u EU, pretpostavljaju postojanje ovakve regionalne organizacije i regionalnih institucija. Takva regionalna organizacija podrazumeva postojanje teritorijalnih jedinica samo u ekonomskom i funkcionalnom smislu. U državi koja nema tradiciju suštinske regionalizacije ovaj model može da predstavlja dobru i prirodnu osnovu za stvaranje nekih budućih administrativno-pravnih regiona, u pravom smislu reči, kao što se i dešava u nekim zemljama koje su nedavno postale članica EU.

1. Regionalizacija

1. Potpuno je jasno da je regionalizacija izuzetno težak posao za svaku državu, pre svega zato što on na prvi pogled predstavlja odozgo, na papiru, nametnuti sistem teritorijalne podele. Upravo zbog toga ovaj proces treba kvalitetno strateški planirati i još pažljivije sprovoditi. Jasno je da taj proces mora da sprovede država, pa je samim tim za njegovo ostvarivanje neophodan najširi mogući politički dogovor. Teorijska razmatranja o veličini, strukturi, nadležnostima i sedištima budućih regiona moraju biti samo osnova, ali se mora ispoštovati stvarno stanje međusobne povezanosti u geografskom, privrednom, istorijsko-kulturnom, etničkom, saobraćajnom i drugom smislu, onih područja i naseljenih mesta koje bi pripadale regionu. Neophodna je državna strategija o ovom pitanju, sa tačno utvrđenim ciljevima, prioritetima, rokovima, resursima i predviđenim problemima. Sve ovo mora da prati i promena važećeg zakonodavstva, od Ustava, preko Zakona o teritorijalnoj organizaciji, Zakona o lokalnoj samoupravi do Zakona o finansiranju regija i lokalne samouprave. Saradnja političkih partija, ministarstava vlade koja obavljaju poslove koji bi se prenosili regionima, stručne javnosti i organizacija građanskog društva je neophodna.

2. Liberalno demokratska partija ima svoj koncept regionalizacije Srbije. On polazi od toga da u ustanovljavanju budućih regiona, njihovoj teritoriji, nadležnostima, sedištima, bitno mesto mora da imaju stav i interesi građana i nosilaca vlasti u jedinicama lokalne samouprave sa pojedinih područja. Proces regionalizacije mora, dakle, da bude dvosmeran, a ne samo političko nametanje teritorijalne organizacije odozgo koji izražava interese centralne vlasti. Ovo jeste složen proces, ali se mora, zbog njegove neophodnosti, što pre započeti. Osim vertikalnog uravnoteženja vlasti neophodno je stvoriti uslove i za horizontalno uravnoteženje, kako bi se uspostavio ravnomeran regionalni razvoj i izbegle mogućnosti napretka jednih, a zaostajanja nekih drugih regija.

3. U proteklom razdoblju je većina političkih partija iznela svoje predloge i modele regionalizacije Srbije i oni su u najvećoj meri međusobno saglasni. Problem nastaje u usaglašavanju nadležnosti budućih regija. Liberalno demokratska partija se zalaže za trostepeni sistem državne vlasti u Srbiji i ustanovljavanje regija koje bi za određeno područje bile nadležne u poslovima od regionalnog značaja, kao što su privredni razvoj, saobraćaj i saobraćajna infrastruktura, održavanje javnih puteva, obrazovanje, zdravstvo, planiranje i razvoj mreže zdravstvenih, socijalnih, kulturnih ustanova, ali i urbanističko i prostorno planiranje i druge poslove od regionalnog javnog značaja. Ove poslove bi centralna vlast morala da prenese budućim regionima, ali bi izrada nacionalnih strategija i postavljanje nacionalnih strateških ciljeva u navedenim oblastima ostala u nadležnosti centralne vlasti, kao i kreiranje makroekonomske i poreske politike i održavanje jedinstvenog tržišta i komplementarne ekonomske klime. O strateškim regionalnim interesima regije bi samostalno odlučivale.

4. Opštine i gradovi bi obavljali javne poslove od neposredno lokalnog interesa kao što su komunalne delatnosti, uređenje naselja, prostorno i urbanističko planiranje, dečja, socijalna i primarna zdravstvena zaštita, predškolsko vaspitanje i osnovno obrazovanje, rekreacija i sport, kultura, saobraćaj na svom području, protivpožarna zaštita i opšta bezbednost, prava i zaštita potrošača, lokalna briga o mladima, zaštita čovekove sredine i dr.

5. Prenošenjem nekog javnog posla nižim nivoima vlasti država mora da im obezbedi i sredstva za njegovo obavljanje. Nije moguće očekivati da će sve regije istovremeno, dobijanjem nekih nadležnosti, biti sposobne da same ostvare sredstva kojima će te nadležnosti sprovoditi. Zahvaljujući različitim kapacitetima (privreda, prirodna, rudna bogatstava, imovina, dohodak građana i dr.) različite regije neće moći jednako brzo da uspostave samoodrživi sistem finansiranja javnih poslova, pa bi intervencije državne vlasti bile neophodne. Postoji stvarna opasnost i od povećanja broja zaposlenih u javnoj upravi. Zbog nedovoljne stručnosti rukovodilaca javnih uprava, može se očekivati da će se u nekim regionima koncept nove javne uprave i jeftine države neefikasno sprovoditi.

2. Teritorijalna organizacija

1. Uporedo sa regionalizacijom mora de se sprovede i novo teritorijalno uređenje Srbije. Iako je novi Ustav Republike Srbije u određenim svojim delovima reformskog karaktera, novi Zakon o teritorijalnoj organizaciji predstavlja korak unazad u smislu promovisanja demokratije i približavanja lokalne vlasti građanima, što je težnja u svim zemljama EU. On je u nekim svojim delovima u suprotnosti sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Novi Zakon o teritorijalnoj organizaciji, po prvi put od uvođenja višestranačja, u pravni i politički sistem Republike Srbije uvodi kriterijume koji se uzimaju u obzir prilikom definisanja veličine jedinica lokalne samouprave i određivanja područja opština. Kriterijumi za osnivanje jedinica lokalne samouprave, kako gradova tako i opština, postavljeni su preširoko (očigledno namerno), što je iskorišćeno za arbitrarno određivanje statusa grada pojedinim opštinama i zadržavanje prevelikih jedinica lokalne samouprave, bez ikakvog razložnog objašnjenja. S obzirom na formulaciju odredbe o kriterijumima za obrazovanje gradova, na ovaj način se pokušalo uvođenje "na mala vrata" neke vrste regiona preko, takozvane, "konurbacije" ili regionalnih gradova (grad kao administrativna jedinica predstavlja upravo to), iako nisu poštovani ni naučni postulati (postojanje šire urbane zone) niti kriterijumi institucija EU (EUROSTAT jedinice po NUTS nomenklaturi).

2. Srbija je, nesumljivo, zemlja sa najvećim opštinama u Evropi (broj stanovnika, teritorija). To je drugi veliki problem u razvoju lokalne samouprave. Opštine sa velikim brojem stanovnika jednostavno nisu dovoljno blizu građanima i nemaju jasan uvid u njihove potrebe.

3. Novi zakon o teritorijalnoj organizaciji bi morao da da okvire za formiranje ili menjanje područja pojedinih opština ili gradova. On bi morao da postavi osnove politipskih jedinica lokalne samouprave. Opštine različite po veličini, broju stanovnika, broju naseljenih mesta, geografskim karakteristikama i dr., po sadašnjem Zakonu o lokalnoj samoupravi imaju potpuno iste nadležnosti. I dok neke od njih to koriste u cilju razvoja, drugima su one namet sa kojim se jako teško nose i predstavljaju problem u njihovom daljem razvoju.

4. Proces administrativno-teritorijalne organizacije ne sme biti haotičan već, naprotiv, strogo planiran i svrsishodan. Novi model bi trebalo da definiše nadležnosti koje pojedine jedinice lokalne samouprave treba da imaju pod određenim uslovima. Polazna osnova treba da bidu nadležnosti koje treba da pokriva tačno određena teritorija. Odnosno, treba poći od javnih poslova za koje se onda traži optimalan teritorijalni okvir. Ovako se može doći do takve veličine teritorijalnih jedinica u kojoj bi se najbolje, najekonomičnije i najoptimalnije mogli izvršavati određeni javni poslovi i političke nadležnosti. Treba, dakle, da se odredi šta bi najniži nivo vlasti trebalo da radi i koje nadležnosti da ima, potom prema tom nivou poslova da se odredi veličina lokalnih jedinica, njihova teritorija, ekonomska snaga i upravni kapacitet.

5. Administrativna organizacija države je u nadležnosti centralnih državnih organa koji novu teritorijalnu organizaciju ne smeju da urade na brzinu i stihijski, već je treba raditi postepeno, uz poštovanje svih detalja demokratske procedure, kako se niko ne bi osetio prevarenim ili manje važnim. Korišćenjem metode prethodnog definisanja nadležnosti stvorila bi se politipska osnova nadležnosti koje opštine imaju, a ne kao do sada da sve imaju iste vrste nadležnosti. Ovako bi se mogle formirati različite jedinice lokalne samouprave na istom nivou vlasti. Tako bi pojedine opštine dobile mogućnost da obavljaju one javne poslove za koje imaju kapaciteta i koji nisu ograničavajući faktor u njihovom razvoju. Novi Zakon o finansiranju regija i jedinica lokalne samouprave bi morao da prati ovakvu teritorijalnu organizaciju.

6. Uporedo sa regionalizacijom se, dakle, mora pristupiti mekšem načinu postepenog logičnog formiranja novih, manjih, i funkcionalnijih višetipskih jedinica lokalne samouprave.

7. Prilika koja se u međuvremenu mora iskoristiti je delimično prenošenje nadležnosti opština i gradova na niže, građanima bliže, nivoe vlasti unutar iste jedinice lokalne samouprave. Iskustva vezana za mesnu samoupravu u opštinama i gradovima pokazuju da ovaj način daljeg prenošenja nadležnosti može biti dobar model približavanja mesta na kom se donose odluke građanima na koje se te odluke najneposrednije odnose. U zemljama u tranziciji se, kao model mesnog samoorganizovanja, dobrim pokazao model kvartovskih zajednica, sličan modelu mesnih zajednica koje smo već imali u prošlosti. Tačno određeni poslovi koje će obavljati, prenesena sredstva da se oni obavljaju, status pravnog lica, demokratski izbori za organe kvartovskih ili mesnih zajednica, predstavljaju put ka daljoj decentralizaciji poslova unutar jedinica lokalne samouprave.

4. IMOVINA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

1. Jedan od najbitnijih preduslova za normalno funkcionisanje jedinica lokalne samouprave je da im centralna vlast garantuje imovinska prava nad dobrima koja se nalaze na njihovoj teritoriji. Osim toga centralna vlast mora jedinicama lokalne samouprave da obezbedi i vlasništvo nad sredstvima za rad lokalnih vlasti, kao i da uspostavi pravila o raspolaganju imovinom. Srbija je jedina zemlja u Evropi u kojoj lokalna samouprava nema sopstvenu imovinu.

2. Lokalne samouprave, ne samo da ne mogu da prodaju ili daju u zakup imovinu koju koriste, već ne mogu da raskinu ugovore o zakupu, niti da stiču, kupuju imovinu bez saglasnosti nadležne državne direkcije. Ako se uzme u obzir da se na ovakve saglasnosti obično čeka i više godina jasno je koliko sredstava, koji bi se ostvarila efikasnom naplatom zakupa, izdavanjem ili prodajom poslovnog prostora ili gradskog građevinskog zemljišta, gube lokalni budžeti. Brzo raspolaganje imovinom je osnova stvaranja dobre investicione klime, pa se negativni efekti ovakvog stanja mogu meriti i hiljadama radnih mesta koje bi lokalne samouprave mogle da ostvare.

3. Imajući u vidu suštinski karakter ovog pitanja Liberalno demokratska partija insistira da se Zakon o imovini lokalne samouprave donese odmah, imajući u vidu pre svega mišljenje stručne javnosti da za njegovo usvajanje nema nikakvih formalnih prepreka.

4. Zakon o imovini lokalne samouprave, mora da im omogući da mnogo efikasnije upravljaju sopstvenom imovinom. Imovina jedinica lokalne samouprave jedino tako može postati motor u podsticaju njihovog ekonomskog razvoja.

5. Novim Zakonom se mora garantovati pravo svojine na dobrima koja je lokalna samouprava stekla sopstvenim sredstvima, kao i pravo svojine na dobrima koja služe za izvršavanje njenih funkcija. Ta imovina mora biti dovoljna za normalno obavljanje neophodnih funkcija jedinica lokalne samouprave. Sa druge strane, lokalnoj samoupravi mora da se garantuje i svojina nad svim dobrima lokalnog značaja, uključujući i prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi. I na kraju, lokalna samouprava mora biti samostalna u vršenju svojih imovinsko pravnih ovlašćenja.

6. U tom smislu potrebna je dobra priprema centralne vlasti i jedinica lokalne samouprave u procesu prenosa imovine. Mora da se napravi popis svih dobara koje se prenose jedinici lokalne samouprave, od prirodnih bogatstava lokalnog značaja, preko puteva, ulica, parkova od lokalnog značaja, objekata i zgrada, komunalnih službi, zemljišta vezanog za objekte i prirodna bogatstva kao i građevinskog zemljišta koje može da pripadne lokalnoj samoupravi, spomenika lokalnog značaja i druge nepokretne imovine, sve do pokretne imovine koja služi za korišćenje objekata ili komunalnih službi.

7. Lokalna samouprava mora, u granicama zakona, biti samostalna u vršenju ovlašćenja prema prirodnim bogatstvima i dobrima od opšteg interesa koja joj pripadaju.

8. Moraju se definisati i sva dobra koja centralne vlasti mogu da prenesu nižim organima vlasti u toku procesa decentralizacije i prenosa nadležnosti nižim nivoima vlasti, a koja su neophodna za nesmetano obavljanje njihovih funkcija.

9. Postupak prenosa imovine mora da bude precizno definisan, sa tačno određenim radnjama, nadležnostima u postupku prenosa i rokovima.

10. Drugi važan segment ove problematike je definisanje uslova i procedure pod kojima jedinice lokalne samouprave mogu da stiču imovinu. Ovaj segment bi trebalo precizno regulisati u okviru predloga Zakona o imovini lokalne samouprave ili u okviru predloga posebnog Zakona.

11. Proces vraćanja imovine mora se krajnje pojednostaviti i ubrzati, uz poštovanje principa trasparentnosti, kako bi se imovina lokalnih samouprava stavila što pre u funkciju stvaranja boljeg investicionog okruženja, ekonomskog razvoja, rasterećenja opštinskih bužeta i povećanja sopstvenih prihoda.

5. FISKALNA DECENTRALIZACIJA, POVEĆANJE PRIHODA I EFIKASNOSTI NJIHOVE NAPLATE

1. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi polazi od stava da lokalne vlasti moraju imati pravo na odgovarajuće sopstvene izvore finansiranja, kojima slobodno mogu da raspolažu u okvirima svojih ovlašćenja. Ovi izvori finansiranja moraju da zadovolje principe poreske jednakosti, odnosno moraju biti primereni njihovim nadležnostima. Osim ovoga, lokalnim samoupravama mora se obezbediti i fiskalna nezavisnost. Najmanje jedan deo njihovih finansijskih izvora mora da potiče od lokalnih taksi i nadoknada, za koje samo one imaju pravo da utvrđuju stopu. Prateći principe policentrizma i poreskog federalizma, a da bi se stvorila kvalitetna, građanima okrenuta i u funkcionisanju sposobna lokalna samouprava, neophodno je uporedo sa procesom suštinske decentralizacije sprovesti i suštinsku poresku decentralizaciju.

2. Finansijski odnosi različitih nivoa vlasti moraju obezbediti prihode za svaki nivo vlasti u skladu sa nadležnostima i standardnim poreskim potrebama (vertikalna fiskalna ravnoteža), postići pravičnu raspodelu sredstava svim jedinicama lokalne samouprave (horizontalna fiskalna ravnoteža) i povećati efikasnost javnog sektora.

3. Iako je novi Zakon o finansiranju lokalne samouprave napravio dobru osnovu, pre svega u poboljšanju javnosti, stabilnosti i predvidivosti, poboljšanju stepena horizontalnog ujednačavanja, jačanju samostalnosti lokalne samouprave i institucionalizaciji dijaloga centralne i lokalnih vlasti, Srbija je daleko od suštinske fiskalne decentralizacije i stvaranja sistema javnih lokalnih finansija.

4. Novim Zakonom o finansiranju lokalne samouprave jedan od njihovih najvažnijih sopstvenih prihoda je postao porez na imovinu. Njegovu visinu one same utvrđuju do zakonom dozvoljene stope. Ovo je dobra osnova fiskalne autonomije jer opštine i gradovi mogu porez na imovinu koristiti kao sredstvo za privlačenje investicija. Problem, međutim, nastaje u toku njegove naplate. Jedinice lokalne samouprave moraju da budu sposobne da same naplaćuju svoje prihode. Sa tog aspekta se moraju što pre ustanoviti tela koja će utvrđivati, ali i naplaćivati izvorne prihode. U većini jedinica lokalne samouprave u Srbiji, jedan od najvećih prihoda, porez na imovinu, naplaćuje Republička poreska uprava, koja sama po sebi nema interesa da efikasno radi ovaj posao. U onim jedinicama u kojima taj posao rade lokalni organi sistem naplate je brži i efikasniji, a budžet jedinica lokalne samouprave značajno veći.

5. Sa druge strane, lokalnim samoupravama se mora omogućiti da u najvećoj mogućoj meri naplaćuju i raspolažu porezima na dohodak građana i porezom na dobit preduzeća. Trend u razvijenim zemljama je da su ovi porezi skoro potpuno u nadležnosti lokalnih samouprava. Porez na dobit preduzeća se mora naplaćivati u onim sredinama gde se on ostvaruje, odnosno gde se ona nalaze, a ne u onim gde su ona samo registrovana. Porezi, dakle, kao najznačajniji fiskalni oblici ostaju i dalje pod kontrolom centralnih vlasti, dok se lokalnim samoupravama ostavlja naplata velikog broja lokalnih taksi i naknada.

6. I dok je utvrđivanje i raspodela nenamenskih transfera iz centralnog budžeta budžetima lokalnih samouprava u potpunosti regulisana i uglavnom nema problema u primeni, problemi postoje u raspodeli, takozvanih, namenskih transfera. Oni su novim zakonom uvedeni u cilju finansiranja prenosa nadležnosti sa centralne vlasti na nivo lokalne samouprave i mogućnosti učešća centralne vlasti u finansiranju konkretnih programa i projekata na nivou lokalne samouprave (zdravstvo, obrazovanje, socijalna zaštita i dr.). Mora se precizno utvrditi koja ministarstva daju namenske transfere, koje su vrste transfera koje se prenose jedinicama lokalne samouprave, kakva je metodologija utvrđivanja ukupne visine ovih transfera, a kakvi kriterijumi i metodologija njihove raspodele, kao i njihov budžetski kalendar. Da bi se prilikom odvajanja ovih sredstava jedinicama lokalne samouprave uspostavio potpuni red moraju se prikupiti i analizirati iskustva drugih zemalja i predložiti efikasan i javan model raspodele namenskih transfera. U ovaj posao moraju biti uključene sve zainteresovane strane - nadležna ministarstva, lokalna samouprava i domaći i strani stručnjaci.

7. Vraćanje imovine jedinicama lokalne samouprave obezbedilo bi dodatni stimulativni efekat i u toku fiskalne decentralizacije. Centralne vlasti bi trebalo da stvore uslove i stalno ohrabruju lokalne samouprave ka potpuno samostalnom utvrđivanju i fiskalnom administriranju sopstvenih prihoda.

8. Sistem finansiranja lokalne samouprave u Srbiji se mora strateški planirati u cilju njene što veće finansijske i fiskalne nezavisnosti u odnosu na centralnu vlast. Ovo je moguće samo ukoliko se uspostavi veće učešće lokalnih samouprava u ukupnim javnim rashodima republike Srbije, koje se mora uvećavati shodno stepenu postignute decentralizacije. Lokalne samouprave moraju, pri tome, biti slobodne da samostalno raspolažu sopstvenom imovinom i lokalnim resursima. Prihod jedinica lokalnih samouprava mora biti povećan, prevashodno povećanjem izvornih, sopstvenih prihoda. Moraju se dalje razvijati efikasni finansijski instrumenti za ravnopravan razvoj i onih jedinica lokalne samouprave koje su siromašnije i sporije se razvijaju. Centralna vlast treba da inicira ubrzavanje procesa u kojem, će sve jedinice lokalne samouprave biti sposobne da samostalno naplaćaju takse, nadoknade i poreze, Ovo se može ostvariti edukacijom i uspostavljanjem kvalitetnog finansijskog menadžmenta, ustanovljavanjem lokalnih poreskih tela i dugoročnim fiskalnim planiranjem. U cilju obezbeđivanja uslova za kapitalna ulaganja na njihovoj teritoriji jedinice lokalne samouprave moraju da imaju slobodan pristup tržištu kapitala.

9. Sve ovo nije moguće bez stvaranja standardizovanih baza podataka o ekonomskim i socijalnim pokazateljima i uslovima za ulaganje u jedinicama lokalne samouprave, praćenim finansijskim upoređivanjem i rangiranjem (benchmarking), razvojem novog modela raspodele javnih prihoda koji bi pratio decentralizaciju i regionalizaciju i izgradnjom novog efikasnog i odgovornog sistema finansijskog i fiskalnog upravljanja, koji bi sve to mogao i da sprovede.

1. "Greenfield" i "brownfield" investicije

1. Po podacima Svetske banke Srbija spada u grupu zemalja koje su vrlo malo koristile mogućnost, takozvanih, greenfield investicija na njihovoj teritoriji. Imajući u vidu da ovakve investicije direktno mogu da povećaju prihode lokalnih samouprava, postavlja se opravdano pitanje zbog čega je to tako. Smatra se da glavni razlozi leže u nemogućnosti lokalnih samouprava da slobodno i tržišno raspolažu svojom imovinom, a pre svega zemljištem koje bi mogle da stave u ovu funkciju.

2. Trenutno važeće državno zakonodavstvo ne ide na ruku potencijalnim greenfield investitorima. Zakon o planiranju i i izgradnji mora pretrpeti značajne promene da bi se stvorili uslovi lakšeg ulaganja. Osim toga lokalne administracije često nepotrebno odugovlače u izdavanju građevinskih dozvola. Ukoliko se svemu doda i činjenica da mnoge jedinice lokalne samouprave nemaju odgovarajuće urbanističke planove postaje jasno zašto su investicije ove vrste tako male.

3. Hitna promena državnog zakonodavstva, brzo usvajanje i prilagođavanje lokalnih urbanističkih planova, efikasno i brzo izdavanje svih potrebnih dozvola i brza obrada zahteva jesu jedini put ka većem obimu greenfield investicija. Imajući u vidu i podatak da je verovatno još uvek više potencijalnih ulagača nego raspoloživog građevinskog zemljišta, jedinice lokalne samouprave moraju što pre da naprave ²katastre² gradskog građevinskog zemljišta i odrede zone koje će adekvatno pripremiti. Važan posao u privlačenju ove vrste investicija je i dobra marketinška prezentacija potencijalnih greenfield zona.

4. Ne manje važan posao jeste i popis i kategorizacija objekata koje su nekada bile u privrednoj ili proizvodnoj funkciji a koje su, kao rezultat propadanja njihovih korisnika i tranzicionih lomova, prazni i neiskorišćeni. Lokalne samouprave moraju da stvore kvalitetne rukovodeće timove koji će se baviti samo eventualnim ulaganjima u prenamenovanje ovakvih objekata i njihovo ponovno stavljanje u funkciju stvaranja dodatnih prihoda lokalne samouprave. Uslovi za ovakve, takozvane brownfield investicije, moraju da budu od strane jedinica lokalnih samouprave jasno, projektno i prilagodljivo pripremljeni i predstavljeni mogućim investitorima. Lokalne samouprave mogu koristiti greenfield i brownfield sajmove kao mesto gde će se uslovi i objekti za ovakve investicije najbolje predstavljati.

6. PRIVATIZACIJA JAVNOG SEKTORA NA LOKALNOM NIVOU

1. Jedan od najvećih problema u sferi lokalnih javnih finansija predstavljaju mnogobrojna, često nepotrebna, javna komunalna preduzeća i veliki broj ustanova koje se finansiraju, delimično ili potpuno, iz lokalnih budžeta. Javna preduzeća i ustanove na lokalnom nivou su tokom poslednjih decenija postala mali partijski feudi i mesto za udomljavanje partijskih kadrova, pa su njihovi budžeti često jedva dovoljni za plate velikog broja zaposlenih. U tim uslovima nema ni govora o izvršenju projekata i programa. Sa druge strane, javna komunalna preduzeća koja uglavnom funkcionišu profitabilno, imaju monopolski položaj u politici cena komunalnih usluga, uz vrlo nizak nivo kvaliteta pruženih usluga. Lokalne samouprave iz budžetskih sredstava često moraju da ulažu u njihovu opremu ili da pokrivaju troškove i gubitke.

2. Zbog lošeg materijalnog stanja građana cene njihovih usluga su ispod tržišnih, uz subvencije iz lokalnih budžeta. Lokalne samouprave tako vrše i socijalnu ulogu. Glavni protivnici privatizacije ovih preduzeća su uglavnom zaposleni u njima koji državni posao smatraju sigurnim, a naročito njihova uprava koja je nedovoljno stručna, pa ne bi mogla da se snađe u eventualnoj privatizaciji. Uticaj centralnih vlasti na njihovo poslovanje, kao i prihodi koje političke partije mogu iz njih da očekuju, takođe, nije za zanemarivanje.

3. Javna preduzeće na lokalnom nivou su uglavnom neefikasna i pružaju usluge lošeg kvaliteta pa su to i najvažniji razlozi za njihovu reorganizaciju i privatizaciju. Pođemo li od toga da su cene usluga uglavnom ispod tržišnih, gubitke mora da nadoknadi lokalna samouprava iz budžeta ili da se drastično snizi kvalitet pruženih usluga kako bi se gubitak nadoknadio. Njihove usluge su monopolske, pa korisnici nemaju nikakvu mogućnost da slobodno izaberu drugog pružaoca javnih usluga. I na kraju, Srbija ima obaveze da na putu evropskih integracija prihvati tržišna opredeljenja u pružanju javnih usluga.

4. Veliki problem sa privatizacijom javnog sektora na lokalnom nivou u ovom periodu predstavlja nedostatak institucionalnog okvira i zakonske regulative za njeno sprovođenje.

5. Za početak je neophodno jedinicama lokalne samouprave vratiti imovinu, čime će one efikasnije fiskalno poslovati i dobiti mogućnost da kratkoročnim ili dugoročnim kreditima počnu da sređuju stanje u sferi komunalnih usluga.

6. Privatizacija javnog sektora u širem smislu te reči podrazumeva ustanovljavanje sistema konkurencije po tržišnim uslovima. Liberalno demokratska partija smatra da se i privatnim kompanijama mora pružiti mogućnost za vršenje određenih javnih poslova. Na ovakav način se stvaraju uslovi da privatne kompanije, ili preduzeća stvorena na osnovama javno-privatnog partnerstva, građanima pruže bolju uslugu, po nižoj ceni, bez opterećenja lokalnih budžeta. To je jedini mogući pristup demonopolizaciji u vršenju javnih poslova na lokalnom nivou. Uz ovo se i zakonski mora omogućiti veće privatno učešće u vlasništvu javnih komunalnih preduzeća, stvoriti uslovi za sticanje privatne svojine na gradskom građevinskom zemljištu i čitav niz olakšica koje bi stimulisale ukidanje monopola.

7. Niske, netržišne cene i subvencije iz lokalnih budžeta nikako ne stimulišu privatna ulaganja ili javno privatno-partnerstvo i poboljšanje usluga, već samo povećavaju mogućnost za korupciju. Samo se u uslovima konkurentnosti na tržištu može doći do nižih cena za kvalitetnu uslugu prema građanima.

8. Lokalne samouprave mogu sniziti takse i nadoknade koje su u njenoj nadležnosti. Niže takse mogu delovati podsticajno na poslovanje javnih komunalnih preduzeća. Stimulativna politika taksi može biti dobar primer fiskalne decentralizacije, ali i dobar stimulans za eventualna privatna ulaganja u javni sektor.

9. Privatizacija javnog sektora na lokalnom nivou nije jednostavan i bezbolan proces i on se može sprovesti tak kada se za to ispune zakonski ali i politički uslovi. U prelaznom periodu lokalne samouprave mogu koristiti mogućnost ugovaranja i, praktično, kupovine određenih usluga od različitih ponuđača na određeno vreme. Ovo, bar privremeno ne bi menjalo vlasničku strukturu, a moglo bi značajno da poboljša kvalitet pruženih usluga. Najbolje ekonomsko rešenje bi svakako bila potpuna privatizacija, ali je nju uglavnom teško sprovesti iz socijalnih, tradicionalnih, pa i finansijskih razloga. Davanje koncesija, operativna privatizacija i privatizacija perifernih usluga mogu biti privremeno rešenje do sticanja potrebnih uslova.

10. Stvaranjem institucionalnih uslova za restruktuiranje i privatizaciju, vraćanjem imovine jedinicama lokalne samouprave i omogućavanjem dugoročnijeg zaduživanja, ukidanjem monopola i pospešivanjem konkurencije, tržišnom politikom cena, ukidanjem socijalne uloge javnih komunalnih preduzeća, njihovom potpunom privatizacijom ili privatno-javnim partnerstvom, mogu se stvoriti uslovi kvalitetnijeg pružanja komunalnih i drugih javnih usluga, po nižim cenama i slobodom izbora za građane.

7. REFORMA JAVNE ADMINISTRACIJE

1. Pođemo li od stanovišta da nema stabilnih država bez stabilnih institucija u kojima rade visoko obučeni, kompetentni i sposobni profesionalci, jasno je da reformu lokalne samouprave mora da prati i reforma javne administracije. Imajući u vidu da je ovo jedan od najtežih poslova koji se moraju sprovesti, centralne i lokalne vlasti, kao i pojedinci koji ovaj posao treba da urade, to često doživljavaju kao noćnu moru.

2. U većini postkomunističkih zemalja, koje su negovale načela građanske pokornosti, uvreženo je nasleđe po kojem su građani ti koji moraju da služe državi, a ne obrnuto. Građani u tim državama državni upravni aparat najčešće doživljavaju kao neko njima nadređeno i otuđeno telo. Oni uglavnom ne znaju koja su njihova prava, niti kome da se obrate za određenu uslugu. Državne institucije proistekle iz potrebe da urede zajednički život ljudi na nekoj teritoriji su vremenom postala mesta ograničavanja prava i sloboda, zaboravljajući da je jedno od osnovnih prava građana da budu podjednako tretirani od strane države.

3. Javne uprave su u jedinicama lokalne samouprave postale mesta za zapošljavanje partijskih kadrova. Godinama unazad novoizabrane lokalne vlasti reorganizuju javnu upravu uglavnom na način koji joj stvara mogućnosti za udomljavanje velikog broja novih ljudi. Administrativni aparat, umesto da postaje sve efikasniji, postaje sve veći, nekompetentniji i udaljeniji od građana. Kreiranje javnih lokalnih administracija na ovakav način dovelo je do toga da je javna uprava u većini lokalnih zajednica udaljena od građana i ne može adekvatno da zadovolji njihove potrebe, da je prespora i preskupa, da je kvalitet pruženih usluga loš, a da građani ne dobijaju dovoljno podataka o njenom radu. Osim toga, zbog veličine, ona rasipa značajna finansijska sredstva, često je korumpirana, a zbog nekompetentnosti krši postojeće zakone. Ne postoji sistem standardizacije pruženih usluga koji se mora sprovesti i u javnom sektoru.

4. Građani uglavnom nisu obavešteni na koji način se njihova sredstva, koja kroz poreze i takse ulaze u budžet, troše. Javna uprava najčešće troši njihovo dragoceno vreme jer joj za pružanje usluga treba nedopustivo puno vremena, a usluge im uglavnom pruža samo u toku radnog vremena građana. Osim toga, nema odgovarajuće uspostavljenog sistema nadzora pružanja usluga, a zbog loših zarada zaposlenih i povećanih zahteva građana, sporost administracije se neretko nadomešta korupcijom.

5. Reforma javne administracije mora da stvori uslove za uspostavljanje efikasne državne uprave koja uz minimalne troškove građanima pruža brzu i kvalitetnu uslugu. U Srbiji koja teži evropskoj integraciji i stvaranju građanske odgovorne države ovo mora da bude osnovni zadatak centralne, ali i svih lokalnih vlasti.

6. Državna strategija o reformi javne administracije mora da počiva na zalaganju za većim stepenom javnosti u radu lokalnih organa, proširenju obima usluga u skladu sa potrebama građana, jeftinijoj lokalnoj upravi i rasterećenju lokalnih budžeta, fleksibilnijoj lokalnoj upravi koja će usluge građanima pružati u vreme i na mestu gde je to njima pogodno, kao i uspostavljanjem uslova samostalnosti u radu administracije u sprovođenju političkih ciljeva, kako bi se ograničio prostor za korupciju i malverzacije. Država ne sme da bude u službi političke elite, već građana, koji se, u novom sistemu javne uprave, moraju uvažavati kao klijenti koji svojim sredstvima omogućavaju njeno postajanje.

7. Novi sistem javne uprave treba da počiva na načelima, takozvane, nove javne uprave (New Public Management) koji podrazumevaju stvaranje ekonomične države, razdvajanje nivoa na kojima se donose odluke od onih na kojima se one ostvaruju, ekonomične uprave, pristup u radu javne uprave po modelu pružanja usluga klijentima - građanima i potpuno novi model kontrole.

8. Proces stvaranja ekonomične države treba da se zasniva na smanjenju obaveza koje nužno moraju da se sprovedu radom javne uprave, pre svega smanjenjem zadataka i usluga koje obavlja javna uprava na određenom nivou vlasti. Ovo ne znači i smanjenje kvaliteta usluga prema građanima već samo precizno definisanje nadležnosti svakog od nivoa vlasti.

9. Potrebno je razdvojiti strateški nivo, koji predstavljaju izabrani politički predstavnici, na kojem se donose odluke (šta treba uraditi, ciljevi i rokovi, usvajanje budžeta i dr) od operativnog nivoa, koji predstavlja javna uprava, koja odlučuje o tome ko i kako treba da ih sprovede i da podnese izveštaj o tome. Nije jednostavno odvojiti zadatke i odgovornosti strateškog od operativnog nivoa u javnoj upravi. Zakonska rešenja često dodatno komplikuju ovaj međusobni odnos. Političari se, takođe, često mešaju u rad administracije i to posebno u sferi raspodele resursa i načina njihovog trošenja.

10. Princip ekonomične uprave je direktno preuzet iz privatnog sektora i podrazumeva efikasniji rad administracije, uključujući i finansijsku ekonomičnost. On polazi od ekonomičnosti koja se zasniva na stalnom poboljšanju kvaliteta pruženih usluga, novi pristup upravljanju i obuci rukovodilaca, uz fokusiranje na javnu sigurnost i interes. U tom procesu nužno je na početku definisati sve što nepotrebno opterećuje kvalitet pruženih usluga, sve što nije korisno za građane i sve što može da stimuliše kreativnost i maksimalno korišćenje umnih kapaciteta i rukovodilaca i osoblja. Ovakav koncept mora da uzima u obzir mišljenje i kritike građana, predloge i njihovo vrednovanje i na osnovu toga da ubrza planiranje i promoviše proaktivno angažovanje osoblja. Takav sistem organizovanja javne uprave bi omogućio da se radi timski i po projektima, a ne po unapred sitno izdeljenim dužnostima i obavezama. Za to je neophodna visoka stručnost osoblja i njihovo stalno obrazovanje u smislu stvaranja mogućnosti da jedan zaposleni može kvalitetno da obavlja širi spektar trenutno aktuelnih zadataka, a ne samo unapred utvrđena resorna zaduženja u strogo definisanom malom području.

11. Da bi se po novom konceptu građanima-klijentima pružila kvalitetna usluga, u kratkom roku, neophodna je promena načina razmišljanja i delovanja osoblja u javnim upravama, ali i promena u organizaciji službi.

12. Organizacija, takozvanog, jedinstvenog šaltera (one-stop shop) može biti dobar model u poboljšanju kvaliteta pružanja administrativnih usluga na lokalnom nivou. On podrazumeva i uvođenje standarda vezanih za vremenske rokove i načine obavljanja pojedinih poslova i definiše precizno nadležnosti svakog od aktera.

13. Pored ovoga, značajno povećanje efikasnosti se može postići i obrazovanjem osoblja, uvođenjem nove informatičke tehnologije i informisanjem građana u cilju prelaska na novi system administriranja podataka i dokumenata, takozvanu, elektronsku upravu (e-upravu). Intenzivna primena informatičkih tehnologija u upravi podrazumeva nove načine rukovođenja koji treba da osiguraju bolje usluge građanima i privredi zasnovane na punoj saradnji svih činilaca i svih nivoa. E-uprava funkcioniše po principu 3B (bilo kada, bilo šta i bilo gde), odnosno, "korisnici" mogu u bilo koje vreme, za bilo koju potrebu i sa bilo kog mesta da se obrate upravi. Uvođenjem e-uprave obezbeđuje se osnova za ekonomsku konkurentnost; omogućava se redefinisanje uloge i vrši promena vlasti i uprave i njihovo pretvaranje u servis građana; smanjuju se cene javnih usluga; daje se podsticaj razvoju ekonomije zasnovane na znanju; definiše se kvalitetnija politika i poboljšava se i ubrzava proces donošenja odluka; i osigurava efikasnost i efektivnost rada uprave na svim nivoima.

14. Savet Evrope je, kroz projekat jačanja institucionalnog okvira za lokalnu samoupravu u Srbiji, predvideo koncept izgradnje kapaciteta lokalnih vlasti, koji se zasniva na pomoći koje lokalne samouprave mogu i treba da koriste kroz više programa i projekata, kakvi su: ²Najbolja praksa² (Best practice programme), ²Uporedne procene kapaciteta opštinskih rukovodstava² (Leadership benchmark programme) ili ²Unapređenje rada opštinskih administracija² (Performance management programme).

15. Ceo koncept nove javne uprave mora da prati odgovornost za rezultate rada i kvalitet pruženih usluga. Odvajanje odgovornosti strateškog od odgovornosti operativnog nivoa treba da prati izveštavanje ²odozdo naviše². Uspeh i rezultati rada se moraju vrednovati na osnovu prethodno utvrđenih kriterijuma i standarda koji se zasnivaju na količini pruženih usluga u određenom vremenskom periodu, a ne samo na broju izdatih papira ili dokumenata. Uspostavljanje sistema ugovora između određenih strana olakšava i praćenje realizacije. Celim konceptom novog modela kontrole rada javnih uprava podržava se decentralizacija odgovornosti za pojedine resurse i omogućava upoređivanje više, u horizontalnom nivou vlasti, sličnih administrativnih jedinica. Upravo zbog toga jedinice lokalne samouprave treba da organizuju posebna tela koja će se isključivo baviti kontrolom rada novog modela javne uprave.

16. Zadatak jedinica lokalne samouprave je da izrade kratkoročne i dugoročne strateške planove vezane za razvoj ljudskih resursa sa finansijskim planovima. Država u tom smislu mora da razvije metodologiju smanjivanja broja zaposlenih sa adekvatnom finansijskom konstrukcijom.

17. U realizaciji reformne javne administracije neophodna je, dakle, državna strategija koja mora da odredi ciljeve, prioritete, resurse, metode i rokove za uvođenje novog sistema javne uprave. Ona mora da predvidi sasvim moderan sistem upravljanja i rukovođenja, razvije neophodne prateće programe obuke i profesionalne edukacije osoblja i rukovodstva, nove metode kojima će se zaposleni motivisati za uklapanje u novi sistem javne uprave, predvidi moderne i efikasne organizacione šeme i maksimalno korišćenje savremene informatičke tehnologije. Ovakve strateške ciljeve treba da prati i inoviranje programa visokoškolskih ustanova sa ciljem osposobljavanja stručnjaka za rad u novoj javnoj upravi, kao i razvoj specijalizovanih obrazovnih centara namenjenih rukovodstvu i osoblju.

8. UČEŠĆE GRAĐANA U PROCESU DONOŠENJA ODLUKA NA LOKALNOM NIVOU

1. Uloga građana u procesu donošenja odluka na lokalnom nivou je u Srbiji uglavnom posredna i svodi se na njihovo učešće na lokalnim izborima i izbor predstavnika u lokalnim skupštinama. Kao i u većini postkomunističkih zemalja vlasti su i kod nas decenijama bile nezainteresovane da građane neposrednije uključe u svoje delovanje, otuđujući se tako od njihovih realnih potreba, stvarajući izolovani sistem nedodirljive političke elite, neprikosnovene u donošenju odluka. Građani su uglavnom ostajali neinformisani o funkcionisanju lokalnih vlasti. U najvećem broju oni i danas ne razumeju, niti su svesni svoje potencijalne uloge i odgovornosti u donošenju odluka i upravljanju njihovim lokalnim sredinama. Za ovo je, pre svega odgovorna vlast, i centralna ali i lokalne, koja skoro da ne preduzima ništa da ih informiše i neposredno i u najvećoj mogućoj meri uključi u proces donošenja odluka. U takvom sistemu lokalne vlasti donose odluke koje su daleko od stvarnih potreba građana, uglavnom netransparentno, pa se nepoverenje građana u izabrane lokalne političare stalno povećava a motivacije za bilo kakvim delovanjem gubi.

2. U procesu stvaranja civilnog društva, koje je u potpunosti okrenuto potrebama građana, njihovo veće učešće u funkcionisanju lokalnih zajednica mora da bude jedan od najvažnijih zadataka. Od naročite je važnosti da se principi veće građanske participacije prvo uspostave na lokalnom nivou vlasti jer je ona njima suštinski najbliža i, u svakodnevnom životu, najdostupnija. Građanska participacija će tako na lokalnom nivou doprineti u stvaranju sasvim nove političke klime koju će karakterisati poverenje između građana i lokalnih vlasti i direktan uticaj građana na donošenje odluka koje su od suštinske važnosti u popravljanju kvaliteta života.

3. Učešće građana u procesu donošenja odluka moguće je povećati kroz informisanje, konsultovanje, partnerstvo i inicijatvu.

4. Ovaj proces se mora sprovoditi u nekoliko pravaca paralelno: stvaranje institucionalizovanih uslova koji će pravnim aktima lokalnih samouprava to omogućiti i stimulisati, planskim i kontinuiranim informisanjem, edukacijom i motivacijom građana, ali i lokalne administracije ka većoj građanskoj participaciji, stvaranje boljih uslova za većim učešćem nevladinih organizacija i organizacija civilnog društva u poslovima lokalne samouprave, uspostavljanjem sistema permanentnog informisanja o svim poslovima lokalne samouprave i definisanjem uloge lokalnih medija, razvojem novog izbornog sistema na lokalnom nivou koji bi mogao da prati suštinsku decentralizaciju i politipsku organizaciju jedinica lokalne samouprave i dr.

5. Zakon o lokalnoj samoupravi samo površno definiše uslove građanske participacije kroz institucije građanske inicijative, referenduma i zborova građana. Ove odredbe suštinski deluju destimulativno i praktično onemogućavaju neposrednu građansku participaciju. Pođemo li samo od toga da je za građansku inicijativu potrebno sakupiti potpise čak 10% biračkog tela sa određenog područja, postaje jasno da građani nemaju suštinski mehanizam lakog i brzog pokretanja bilo kog pitanja koje je njima važno. Neophodno je, zato, precizno definisati uslove i načine pod kojima građani, lako i brzo, mogu da angažuju svoje probleme i da aktiviraju njihova rešavanja pred lokalnim skupštinama.

6. Lokalnim aktima, pre svega statutima gradova i opština i poslovnicima o radu lokalnih skupština, mora se građanima omogućiti mnogo direktnije učešće. Uvođenje institucije odborničkog sata, obaveze odbornika da imaju direktne stalne kontakte sa građanima, mogućnosti da i mali broj građana pod precizno definisanim uslovima može kandidovati temu za zasedanje lokalne skupštine, mogućnosti da i građani ili predstavnici njihovih organizacija prisustvuju sednicama i dr. samo su neki od mehanizama koje lokalne vlasti mogu da uvedu. Odgovorna lokalna vlast mora omogućiti građanima da ulažu pritužbe i žalbe, ali i stalno proverava njihov stav o predlozima, rešenjima i njihovim potrebama, kroz povremene precizno pripremljene ankete.

7. Javna rasprava, kao mehanizam kroz koji lokalna vlast može da sazna šta građani misle o važnim odlukama iz sfere njihovog života, je u najvećem broju jedinica lokalne samouprave samo mrtvo slovo na papiru ili puka forma koja se zakonski mora ispuniti. Normativno, institucionalizovano, pod precizno definisanim uslovima, ali i sa adekvatnim akterima, građanima se, kroz javnu raspravu, mora omogućiti da iskažu svoje stavove o statutu jedinice lokalne samouprave, budžetu za sledeću godinu, planovima razvoja, urbanističkim i regulacionim planovima, izgradnji, izboru strateških partnera za obavljanje određenih komunalnih poslova, ali i o predlozima za direktore javnih komunalnih preduzeća i ustanova i svim, za građane, bitnim pitanjima. Rezultati javnih rasprava moraju biti obavezujući za nosioce vlasti u lokalnim zajednicama. Lokalne vlasti moraju, takođe, da stvore uslove u kojima će građani biti potpuno i stalno informisani o poslovima koje rade (neposredno informisanje, bilteni, informatori, mediji, internet sajtovi i dr.).

8. Odgovornost za stvaranje normativnih preduslova za veće učešće građana u poslovima jedinica lokalne samouprave je, dakle, na lokalnim vlastima.

9. Drugi važan zadatak lokalnih samouprava je da podignu motivaciju građana za učešće u njihovom radu. Ovo je veoma kompleksan posao koji podrazumeva neku vrstu edukativne delatnosti kroz koju bi se građani stalno informisali o značaju i važnosti njihovog neposrednog angažovanja. U ovome se moraju angažovati lokalni političari, ali i stručnjaci i organizacije civilnog društva. Osim kontinuiranog informisanja i ispitivanja javnog mnjenja, lokalna vlast mora da razradi i mehanizme kojima će stimulisati građane da proaktivno učestvuju i da preuzmu deo odgovornosti u sistemu potpunog približavanja građana i vlasti. Važan zadatak na ovom putu je i promena svesti i načina delovanja lokalnih administracija koje moraju biti u službi građana, ali i borba protiv korupcije i nepotizma kako bi se izgubljeno poverenje vratilo. Decentralizacija unutar jedinice lokalne samouprave, kroz rad mesnih ili kvartovskih zajednica, može biti dobar model neposrednog približavanja i povećanja poverenja.

10. U čitavom procesu većeg građanskog učešća važnu ulogu ima i stvaranje uslova za partnerski odnos lokalnih nosilaca vlasti i organizacija nevladinog sektora. Veoma mali deo lokalnih, inače malih, budžeta se odvaja za rad nevladinih i organizacija civilnog društva. Ne postoje kriterijumi za raspoređivanje ovih sredstva, pa ona često odu u ruke malo uticajnih organizacija koje su pod kontrolom nosioca vlasti. Imajući u vidu da je nevladin sektor jedan od bitnih elemenata demokratizacije, ali i kontrole rada lokalnih samouprava od strane građana, pravni akti lokalnih samouprava moraju precizno definisati okvir za njegovo učešće u lokalnoj politici. Istovremeno se moraju uvesti mehanizmi transparentnog raspoređivanja sredstava različitim organizacijama, po projektima koji su od značaja za razvoj lokalne zajednice. Kroz angažovanje najrazličitijih udruženja građana,koje moraju biti neka vrsta filtera građanske misli, dalje će se promovisati principi civilnog društva i stimulisati nepolitičko kreativno delovanje i učešće građana u poslovima jedinica lokalnih samouprava.

11. Lokalni mediji moraju da imaju važnu ulogu u informisanju građana, promociji njihovih potreba, kontroli rada lokalnih vlasti i povećanju transparentnosti te smanjenju korupcije kao važnim pretpostavkama za veću građansku participaciju.

12. Osim lokalnih medija, za informisanje građana, potrebno je uvesti nove metode, dostupne zahvaljujući napretku informacionih tehnologija. Bolja obaveštenost građana, javnost u radu lokalne samouprave, uz primenu različitih vidova komunikacije, za krajnji cilj imaće poboljšanje komunikacije. Pored informisanja putem medija potrebno je uvesti i direktan vid komunikacije. Potrebno je formirati centre za informisanje koji bi pružali građanima informacije o radu lokalnih uprava, lokalnoj zajednici (NVO, privredi, kulturnim dešavanjima, turizmu) ali bi istovremeno i prikupljali sugestije i žalbe građana i starali se da se na njih blagovremeno odgovori.

13. Postojeće službe za odnose sa javnošću neophodno je reformisati i osposobiti za prezentacije i kampanje (novih zakona, propisa, programa, projekata). Upotreba interaktivnih veb-domena koja se razlikuje od prostog korišćenja interneta mogla bi da doprinese boljem odnosu sa građanima. Građani bi mogli da zatraže odgovor ili postave pitanje direktno lokalnoj administraciji, a ona, korišćenjem lako dostupnih i jednostavnih metoda (online glasanje o raznim pitanjima, online upitnici, veb-diskusije i dr.) da proveri njihovo mišljenje.

14. Prilagođavanje izbornog zakonodavstva novoj teritorijalnoj organizaciji i politipskom ustrojstvu jedinica lokalne samouprave trebalo bi dalje da približi nosioce vlasti u jedinicama lokalne samouprave građanima. Različiti princip izbora predsednika opština i odbornika u različitim jedinicama lokalne samouprave, zasnovan na njihovim specifičnostima, veličini i nadležnostima, sistem otvorenih izbornih listi na kojima se, osim za stranku, glasa posebno i za pojedine kandidate te stranke, sistem deljivih glasova i dr. mogu dalje doprineti motivisanosti građana da direktno učestvuju u poslovima lokalnih jedinica.

15. Sasvim novi pristup vođenju lokalne politike uz maksimalno neposredno učešće građana u svim njenim segmentima, potpuna transparentnost i partnerski odnos sa nevladinim sektorom jeste suštinsko opredeljenje Liberalno demokratske partije u reformi lokalne samouprave.